[Hemsida] [Brf-direkt] [Skicka vykort] [Tipsa ditt nätverk]

"Otydliga EU-lagar döljer maktkamp"
Av Gustaf Sandström - Dagens Nyheter - 28 april 2000

EG-rätten är generellt sett av dålig kvalitet. Det är svårt att förutse innebörden av lagstiftningen inom EU. Ibland är oklarheterna avsiktliga. Det inträffar när medlemsstaterna inte kan enas och väljer att sopa problemen under mattan. Orsaken till allt detta är att starka krafter drar åt olika håll, en närmare unionen, en annan som håller på den nationella suveräniteten. Med tanke på rättssäkerheten uppmanar domaren i Regeringsrätten Gustaf Sandström lagstiftarna att inte låta oenighet gå ut över lagarnas tydlighet.
Domare i Regeringsrätten: EU-ländernas regeringar och myndigheter tvingas manövrera på känn.

Det ger något av en högre livskänsla att som forskare, politiker, diplomat eller vanlig tjänsteman få vara med om något stort, om ett äventyr. Entusiasmen får dock inte leda till att man tappar det kritiska perspektivet.

Hur kommer Europabygget att se ut. Hur kommer visionerna att avspeglas i det dagliga livet. Jag vill ta upp de rättsliga aspekterna. Som domare i Regeringsrätten har jag i Barsebäcksmålet och en rad andra mål haft anledning att tillämpa skilda delar av EG-rätten, ofta faktiskt med entusiasm.

Tyvärr är EG-rätten generellt sett av dålig kvalitet. Förutsebarheten är ofta liten. Texterna är oerhört omfattande. Yviga formuleringar paras med svårtillgängliga detaljregleringar. Oklarheter förekommer ständigt. Likaså ofullkomligheter och direkta fel i översättningarna.

Ibland är oklarheterna i EG:s rättsakter avsiktliga. Det förekommer inte sällan att medlemsstaterna enas om en skrivning som tills vidare sopar problemen under mattan.


Det kan också vara så att den stringens som finns i ett ursprungligt textförslag försvinner när förslaget manglas genom EG:s lagstiftningsapparat (förhandlingsmaskineri). Där utsätts det för synpunkter och krav från gemenskapsinstitutioner, medlemsstater och särintressen av skilda slag. Ibland beror tolkningssvårigheterna på att en allt mer täckande EG-reglering gör att regelsystemet tappar i konsistens. Vatten är kanske livsmedel i ett EG-direktiv men inte i ett annat. Eller också vet man inte.

Det är inte säkert att klarhet skapas ens om en fråga förs till EG-domstolen. Där tillåts inte skiljaktiga meningar och formuleringarna blir lätt kompromissbetonade och otydliga.

Sverige är ny som medlemsstat och EG-rättens svagheter uppfattas nog av många som EG:s problem och inte Sveriges. Akademiker och andra som ägnar sig åt EG-rätt - och som skulle kunna delta i debatten - är till stor del inriktade på att tillägna sig och föra vidare allt det nya som kommer. Och det som är nytt uppfattas gärna som fräscht och spännande.

Om det blir någon reaktion när nya komplicerade beslutsformer införs inom EG eller när EG-domstolen slår in på nya vägar är den snarast positiv. Här skapas nya intressanta frågeställningar! Att komplexiteten och osäkerheten ökar bryr man sig föga om.

Jag skulle vilja slå ett slag för avnämarna. Enskilda och företag bör kunna kräva att det skall gå att förutse om ett visst handlande är förenligt med EG-rätten eller ej. Också domstolarna - som är satta att hantera regelmassan - måste ges en rimlig chans. Liksom medlemsstaternas regeringar och myndigheter som ofta tvingas manövrera på känn.

Jag kan ge några exempel från aktuella mål i Regeringsrätten som i någon mån kan illustrera problemen.

Ett mål gäller parallellimport av läkemedel, ett mål som skall prövas mot EG:s läkemedelsrätt. Akten är någon decimeter tjock. En central fråga är om de aktuella läkemedlen är tillräckligt lika. I sin slutinlaga i Regeringsrätten har Läkemedelsverket kommit med vissa nya uppgifter rörande de EG-rättsliga begreppen på detta specialområde. De importerande bolagen konstaterar med anledning av detta, att det kan vara så att såväl Läkemedelsverket som bolagen blandat ihop de olika begreppen men att det också kan vara så att det inte föreligger några klara linjer mellan begreppen.

Att fackfolk på området har det svårt kan möjligen kännas trösterikt men är framför allt bekymmersamt. Vi får se om Regeringsrätten ger sig i kast med de flamländska och grekiska versionerna av direktiv och domar för att se om man där kan identifiera någon skillnad mellan "aktiv substans", "aktivt ämne" och "verksam beståndsdel".

Fem aktuella mål gäller inkomstbeskattning. Inom det området finns i princip inga EG-direktiv. Målet skall därför prövas mot EG-fördragets rambetonade regler om etableringsfrihet och fria kapitalrörelser.

Kapitalrörelserna regleras i artiklarna 56-58. Artikel 58, som innehåller vissa undantagsregler, lyder så här.

"1. Bestämmelserna i artikel 56 skall inte påverka medlemsstaternas rätt att
:

a) tillämpa sådana bestämmelser i sin skattelagstiftning som skiljer mellan skattebetalare som har olika bostadsort eller som har investerat sitt kapital på olika ort,


b) vidta alla nödvändiga åtgärder för att förhindra överträdelser av nationella lagar och andra författningar, särskilt i fråga om beskattning och tillsyn över finansinstitut, eller att i administrativt eller statistiskt informationssyfte fastställa förfaranden för deklaration av kapitalrörelser eller att vidta åtgärder som är motiverade med hänsyn till allmän ordning eller allmän säkerhet.

2. Bestämmelserna i detta kapitel skall inte påverka tillämpligheten av sådana restriktioner av etableringsrätten som är förenliga med detta fördrag.

3. De åtgärder och förfaranden som avses i punkterna 1 och 2 får inte utgöra ett medel för godtycklig diskriminering eller en förtäckt begränsning av den fria rörligheten för kapital och betalningar enligt artikel 56".

Man kan ställa sig åtskilliga frågor, en del svårare än andra. Vad är på olika ort? Täcker det investeringar i svenska respektive utländska bolag. Vad är åtgärder som är motiverade med hänsyn till allmän ordning eller allmän säkerhet? Hur förhåller sig reglerna om fria kapitalrörelser till etableringsfriheten? Vad är godtycklig diskriminering/förtäckt begränsning? Och hur förhåller sig punkt 3 till punkt 1a. Detta och annat diskuteras i doktrinen, en diskussion som inte är helt lätt att föra mot bakgrund av att de vaga formuleringarna ger EG-domstolen stor handlingsfrihet.

Motsvarande frågor som nu behandlas i artikel 58.1 a behandlades tidigare i artikel 73d.1 a. När beslut om den artikeln togs av regeringskonferensen (Maastricht) antogs en särskild förklaring. I den sägs att "Konferensen bekräftar att medlemsstaternas rätt att tillämpa de relevanta bestämmelserna i sin skattelagstiftning enligt artikel 73d.1 a i detta fördrag skall endast avse bestämmelser som föreligger vid utgången av 1993...". Något spår av detta finns inte i själva fördragstexten.

Vilken - om någon - betydelse har förklaringen när ett enskilt fall skall prövas. Intressant frågeställning tycker säkert en del, beklämmande att man skapat denna osäkerhet tycker jag.

Varför blir det på det här sättet. Jo, för att olika krafter drar åt olika håll. Mot dem som konsekvent vill fullfölja ambitionen i EG-fördraget, en allt närmare union, står de som vill hålla på den nationella suveräniteten. En diffus formulering kan då lösa upp knuten. Osäkerheten lämnas åt medlemsstaterna och deras domstolar, medborgare och företag att hantera. Om inte EG-domstolen - om och när saken kommer dit och domstolen väljer att tala klarspråk - bestämmer hur det skall vara. Och då handlar det inte så mycket om traditionell juridik.

Konflikten om de svenska bestämmelserna om införsel av alkohol tycks nu vara på väg att få sin lösning. Men om frågan trots allt hamnar i EG-domstolen har domstolen att utgå från mångbottnade EG-regler där man leds in i en cirkel utan möjlighet att hitta ut.

Även EG-domstolens generaladvokater kan ha det svårt. Ett av de avgöranden som är av intresse för Regeringsrättens skattemål gäller nederländaren Verkooijen. Det avgörandet har vi väntat länge på. Efter att i sedvanlig ordning ett flertal skrifter kommit in till EG-domstolen (från parter, medlemsstater, kommissionen) hölls muntlig förhandling. Så kom i juni 1999 generaladvokatens förslag till avgörande i 60 späckade punkter och med 120 fotnötter med rättsfallshänvisningar.

Tyvärr visade det sig att generaladvokaten - omgiven av ett högkvalificerat kabinett - hade utgått från att den nederländska lagstiftningen var annorlunda än den faktiskt var. Så ett nytt generaladvokatförslag fick författas. Det kom i december 1999 (finns inte på svenska).

Det är inte bara EG-rätten som sådan och relationen mellan den och nationell rätt som är besvärlig (EG-rätten förutsätts ha företräde framför nationell rätt, i princip även i förhållande till nationella grundlagar). EG är också inblandad i en mängd internationella avtal. Triaden av rättsordningar - nationell rätt, EG-rätt och internationell rätt - skapar nya gränsyteproblem och kompetenstvister.

Utifrån ett rättssäkerhetsperspektiv vill jag till dem som kan påverka saken säga följande. Överväg noga i varje särskilt fall om det finns tillräckliga skäl för en reglering på EG-nivå. Tänk på att erfarenheten även från inhemsk lagstiftning talar för att nya regelsystem nästan alltid för med sig oväntade praktiska svårigheter och oklarheter, om inte annat så vid mötet med andra regelsystem. Låt inte oenighet i sakfrågor eller kring hur snabbt integrationen skall drivas vidare leda till att regler utformas så att det mesta av stringens och förutsebarhet går förlorad.

Gustaf Sandström

Copyright

Tack för besöket välkommen tillbaka!
Hemsida